А.И.Перчик "История нефтяного законодательства в России"

История нефтяного законодательства в России

Специальных законов, регулирующих деятельность в области поиска, разведки и добычи нефти, а тем более газа, в России не было, и не предвидится в ближайшие годы. Власти во все времена считали, что вполне достаточно иметь общее горное законодательство о недропользовании и при необходимости предусматривать в нем отдельные законодательные нормы по вопросам освоения нефтяных ресурсов. В основном все специфические вопросы решались на уровне отраслевых нормативных правовых актов.

В России со времен Петра I было принято четыре основных закона в области горного права: Устав Горный (четыре официальных издания 1832, 1842, 1857 и 1893 г.) действовал до 1917 г., Горный закон РСФСР действовал до 1976 г., Горный кодекс РСФСР действовал до 1992 г. и Закон РФ «О недрах» в редакции 1992 г., а затем 1995 г. Три из четырех в своем названии использовали термин «горный» и лишь один - «недра», хотя в текстах законодательных актов термин «недра» упоминается со времен Екатерины II. Так, в манифесте от 28/VI 1782 г., отменяющем принцип горной регалии, установленный Петром I в 1719 г., провозглашалось исключительное право собственности владельца земли на «самое ее недро» и на «все сокровенные минералы и металлы из него происходящие».

Нефтяная специфика нашла отражение в двух первых законах: Уставе Горном и Горном законе РСФСР, в законах 1976 г. и 1992-1995 гг. о нефти не упоминалось. Таким образом, прослеживается четкая тенденция: по мере увеличения объемов добычи нефти в России и расширения ее географии отражение особенностей нефтяного промысла в законах резко сокращается. Вместе с тем, изучение норм, установленных для регулирования особенностей нефтяного промысла нашими далекими предками, показывает, что они уже более 100 лет назад, в период только зарождения нефтедобывающей отрасли, сумели глубоко понять не только геолого-технические особенности поиска и разработки нефтяных месторождений, но и экономическую, социальную и даже экологическую значимость этого производства. Почти все статьи Устава Горного, но в современном изложении могли бы лечь в основу закона о нефти России. История развития горного права в России освещалась в некоторых публикациях, вышедших в последние годы [1-4]. Однако вопросы истории развития нефтяного законодательства в них серьезно не затрагивались.

Первым известным нормативно-правовым актом в области регулирования освоения нефтяных месторождений в России является изданная 14/XI 1839 г. Инструкция Горного Департамента Министерства Финансов (очевидно эту дату следует считать датой зарождения в России нефтяного горного законодательства, а в следующем 1999 г. можно отмечать 160-летний юбилей). Впоследствии горное производство было передано в ведение Министерства Государственных Имуществ, а затем Министерства торговли и промышленности. Инструкция устанавливала отдельные правила по управлению Бакинскими и Шправанскими нефтяными промыслами в Каспийской области. В 1842 г. в VII томе Свода Законов Российской империи было опубликовано второе издание Устава Горного. В нем нефтяному производству было посвящено два раздела. Один раздел, составленный в основном на база Инструкции 1839 г., регламентировал добычу нефти и управление казенными промыслами в Бакинском и Шемахинском уездах Каспийской области, другой - регламентировал добычу нефти на землях Черноморского (впоследствии Кубанского) казачьего войска.

В Уставе Горном кроме вопросов управления промыслами была определена правовая сторона собственности добываемой нефти. Нефть, извлекаемая из недр земель Черноморского казачьего войска, поступала в войсковую собственность, нефть, добываемая на казенных землях Бакинского и Шемахинского уездов, - в государственную собственность.

В издании Устава Горного 1857 г. дополнительно были включены нормы, регулирующие нефти в Дербентском уезде. На основе этих законодательных актов в последующие годы Правительственным Сенатом России и Министерством Государственных Имуществ были приняты специальные постановления и решения, регулирующие вопросы предоставления нефтяных участков недр в пользование, добычи нефти, борьбы с фонтанами нефти, ее транспортом. Все они были обобщены и 23/II 1892 г. Министерством внесены в Государственный Совет в виде «Правил о нефтяном промысле», которые были Высочайшие утверждены 3/VI 1892 г. Эти Правила были включены в последнее официальное издание Устава Горного в 1893 г. в виде четвертой главы «О частном нефтяном промысле» (ст. 541-615) второго раздела «О частной горнопромышленности», книги I «Общий горный устав».

Глава IV «О частном нефтяном промысле» состояла из шести отделений:

- общие постановления (ст. 541-556);

- о поисках нефтяных источников на казенных землях (ст. 557-566);

- об отводах для добычи нефти на казенных землях (ст. 567-585);

- о заведомо нефтеносных казенных землях (ст. 586-593);

- об условиях разработки нефтяных источников на землях казенных и частных (ст. 594-607);

4 о нефтепроводах (ст. 608-615).

Данная глава содержит 74 отдельных статьи, что по современным масштабам соответствует самостоятельному закону. В отличие от современного горного законодательства, которое почти полностью посвящено вопросам раздачи участков недр в пользование и практически не регулирует вопросы разработки недр и контроля их использования, Устав Горный в этом плане сохраняет необходимый баланс. Как и в настоящее время, недра тогда тоже предоставлялись только в пользование, поскольку являлись собственностью государства.

Поиски и добыча нефти на землях, являющихся полной собственностью частных лиц или обществ, а также приграничных к посессионным1 заводам, предоставлялись владельцам или посторонним лицам по добровольным с владельцами условиями (в некоторых случаях при изложении положений Устава Горного Российской Империи сохранены его стилистика и правописание). Однако далее приводятся нормы, позволяющие в случае, когда владелец земли сам не желает вести нефтяной промысел и не смог договориться с потенциальным недропользователем, изъять необходимые участки земли. В частности, Министром Государственных Имуществ 20/II 1891 г. были утверждены «Правила для изъятия из состава надела государственных крестьян Апшеронского полуострова казенных нефтеносных земель». Лица, не имеющие права заниматься нефтяным промыслом (требовалось получить нечто вроде лицензии - А.П.), а равно утратившие это право, обязаны были продать или передать в течение двух лет принадлежащие им нефтеносные участки. Изъятие земель совершалось путем указания на месте депутатам от населения границ тех площадей и участков, которые подлежали исключению из состава крестьянских наделов, и составления акта об изъятии земель. В условиях предоставления права на разведку и добычу обязательно оговаривалось, что недропользователь обязан либо предоставить новые земли, либо уплатить вознаграждение.

Общие принципы изъятия участков земли для нефтяных работ распространялись на все категории собственников, в том числе частных владельцев земли, казачьи земли и др. Если на территории выделяемого участка земли имелись леса, то недропользователь вносил залог в обеспечение обязательства не портить лес.

Право нефтяного промысла дозволялось лицам всех состояний, пользующихся гражданской правоспособностью. Однако оговаривались ограничения для лиц еврейской национальности, иностранцев и некоторых других категорий, для которых требовалось особое разрешение Министра Земледелия и Государственных Имуществ (далее Министра).

О каждом открытии нефти и начале работ по добыче на землях частных лиц или обществ, а также на казенных землях владельцы обязаны были заявлять местному (губернскому) горному надзору с предъявлением сведений о размере участка, занимаемого для нефтяного промысла, и о том, будет ли он разрабатывать его самостоятельно или посторонним лицом, а также кому именно в последнем случае передается право на добычу нефти и на какой срок.

Сама идея и принципы горного надзора содержались еще в Именном Указе Петра I «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах» (П.С.З., т. V, 1713-1719 гг., №3464, Санкт-Петербург, 1830 г.). В Уставе Горном они нашли серьезное развитие, так, к обязанностям местного горного надзора по заведованию нефтяными промыслами были отнесены:

- наблюдение за исполнением нефтепромышленниками правил ведения горных работ в видах их безопасности, а также предупреждения пожаров на нефтяных промыслах;

- наблюдение за ведением подземных работ;

- ведение подробных журналов буровых работ;

- наблюдение на участках казенных земель, отведенных для нефтяного промысла, за добычей нефти;

- наблюдение за охраной нефтяных источников;

- надзор за нефтепроводами и соблюдением правил их эксплуатации, а также за распределением вагонов по перевозке нефтяных продуктов по железным дорогам;

- сбор статистических сведений о нефтяном промысле.

Приведенный перечень функций горного надзора существенно шире современного.

Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на Министра, которому предоставлялись право и обязанность разрешать все возникающие при применении правил о нефтяной промышленности (ст. 541-615) вопросы и недоразумения, а также издавать в развитие и разъяснение оных обязательные для нефтепромышленников общие инструкции и постановления. Они в последующем должны были представляться Правительственному Сенату, а затем утверждению Высочайшим соизволением.

Для выяснения нужд нефтепромышленности в обязанности Министра входило созывать общие и местные съезды нефтепромышленников, занимающихся добычей, перекачкой и переработкой нефти. Местные съезды избирали советы и технические комиссии, состоящие под председательством Окружных Инженеров. Нефтепромышленники облагались особым сбором, суммы которого образовывали в каждом районе нефтяных промыслов специальный фонд, предназначенный для устройства промысловых дорог, обеспечения медицинской помощи и удовлетворения других общих нужд нефтепромышленности. Ставки сбора, порядок их сбора и расходования проводились советами съездов под непосредственным контролем Правительства.

Современный порядок осуществления поисковых работ, заимствованный нашими законодателями из мировой практики, во многом повторяет положения Устава Горного Российской империи. Однако, если вспомнить, что в начале века Россия занимала первое место в мире по объему добычи нефти, то такое положение получает объяснение. Уже в который раз рожденное в России через какое-то время возвращается к нам из-за рубежа.

Поисковые работы на нефть без нарушения поверхности и бурения проводились без особого на то разрешения и без ограничения пространства местности, подлежащей исследованию. Однако в некоторых регионах по экономическим и другим соображениям, например, на о. Сахалин даже для таких работ требовалось разрешение Генерал-Губернатора и Министра.

Для выполнения разведочных работ выделялся участок площадью 90000 сажен (около 40 га), на котором недропользователь получал исключительные права на проведение этих работ. Способ разведки он мог выбрать по своему усмотрению, однако нефть, добытую при этом, не разрешалось вывозить за пределы разведочной площадки. Если открытое месторождение промышленник не признал коммерческим и не желал приступить к добыче нефти, то он был обязан заявить об этом Горному управлению и очистить разведочную площадь в течение срока, установленного для разведки, оставив только обсадные трубы в тех скважинах, которые Окружной Инженер признает годными для дальнейшей разработки.

Достаточно детально регламентировались процедура и условия получения земельного отвода. Промышленник должен был вносить поземельную плату. Ставки платежей устанавливались неизменными на 12 лет вперед. Участок, выделенный для добычи, если на нем в течение двух лет без уважительных причин не начинались работы, мог быть отобран и вновь выставлен на торги.

Казенные, заведомо нефтеносные земли, сдавались участками не более 10 десятин частным предпринимателям с торгов за единовременный взнос (типа бонуса) или за попудную плату (типа роялти). Детально регламентировались условия и порядок уплаты; предусматривалась возможность установления индивидуальных льгот в виде отсрочки платежей. Если участки в течение 2-3 раундов торгов не удавалось сдать в аренду, то их могли сдавать без торгов. В 1900 г. были изданы «Временные правила для отдачи без торгов некоторых участков, заведомо нефтеносных земель под разведку и добычу нефти».

Торги обычно проходили весьма активно. Первоначальные суммы арендной платы часто увеличивались в несколько раз. Сведения о результатах торгов регулярно и обязательно публиковались. В таблице приведены выдержки из опубликованных результатов торгов, проведенных в г. Баку в 1900 г.

 

 

 

Лицо, получившее участок, было обязано в годичный срок после заключения договора приступить к правильному бурению и в течение первых 3 лет пробурить одну или несколько скважин определенной в договоре глубины. Если открытие оказывалось коммерческим, то владельцу участка предоставлялось право в течение 24 лет вести добычу нефти.

Устройство и эксплуатация на нефтяных участках заводов по переработке нефти и других заведений, предназначенных для добычи, перекачки и хранения нефти, допускались с разрешения Министра. Непосредственный надзор осуществляли соответствующие региональные Горные Управления или Горные Департаменты. Некоторые статьи Устава Горного были посвящены соответствующим нормам сервитута для нефтяных участков.

Выбор способов разработки нефтяного участка предоставлялся на усмотрение самого промышленника, при этом он был обязан:

1 соблюдать установленные законом и распоряжениями правительства правила производства горнопромышленниками подземных работ, предупреждения нефтяных пожаров и др.;

2 составить и вести план своего участка с нанесением на нем всех буровых работ, сооружений и др.;

3 допускать должностных лиц, которым поручен надзор за производством нефтяного промысла, к осмотру работ и сооружений для добычи и хранения нефти;

4 представлять по требованию правительства точные статистические сведения о нефтяном промысле.

Приступая к бурению для открытия продуктивного объекта, нефтепромышленник обязан был уведомить о том местного Окружного Инженера и представить ему проектные документы на бурение. В процессе буровых работ он должен был вести по установленной форме (!) журнал буровых работ, иметь разрез пройденных пород (собирать колонки керна - А.П.), соблюдать указания Окружного Инженера относительно обеспечения безопасности жизни и здоровья рабочих, противопожарных правил, способов крепления буровых скважины (противовыбросовые меры - А.П.). Специальная статья закона обязывала промышленников оказывать находящимся на их промыслах рабочим медицинскую помощь.

Нефтепромышленнику, занимающемуся добычей нефти предписывалось:

- иметь в готовности предохранительные приспособления для регулирования добычи нефти и все принадлежности для ее остановки;

- устанавливать их при первых признаках появления нефтяного фонтана;

- доносить безотлагательно Окружному Инженеру о появлении из буровой скважины нефтяного фонтана.

Следует напомнить, что в тот период нефтяной фонтан представлял собой не всегда аварийную ситуацию, а чаще служил аналогом современной фонтанной добычи. Разлитая нефть по канавам и трубопроводам собиралась в амбары. Весь этот процесс четко регулировался законом, специальными распоряжениями правительства и правилами ведения работ. Уже в тот период предусматривались обязательные меры по гидроизоляции пластов. Обсадные трубы в скважинах не цементировались. Для предупреждения порчи месторождений нефти вследствие притока из верхних слоев тяжелой нефти и воды неэксплуатируемые скважины должны были после подъема из них по возможности обсадных труб забиваться и затрамбовываться глиной доверху.

Специальный раздел закона был посвящен нефтепроводам. Нефтепромышленники имели право строить трубопроводы различного назначения (нефте-, водо-, керосинопроводы). Предусматривались меры по отводу земель для прокладки труб и строительства перекачивающих сооружений. За пользование землей устанавливалась определенная плата. Однако условия и ставки были льготными, часто при использовании казенных земель плата вообще не взималась. Предусматривались меры принудительного характера, если владельцы земель безосновательно препятствовали прокладке трубопроводов. Вместе с тем, закон устанавливал обязательство владельца нефтепровода вознаграждать (т.е. возмещать - А.П.) всякий вред, который мог последовать от нефтепроводных труб и сооружений.

Кроме Устава Горного нефтепромысловое дело регулировалось многочисленными и весьма детальными инструкциями, издаваемыми Министром, например:

- инструкцией по надзору за нефтяными промыслами Кавказского края;

- техническими правилами по вопросам безопасного ведения работ (издавались отдельно для каждого региона добычи нефти);

- правилами счетоводства и отчетности по сбору арендной платы за нефть, отпускаемую с промыслов;

- правилами о наливной перевозке по внутренним водным путям нефтепродуктов и сырой нефти;

- правилами перевозки по железным дорогам нефти и нефтепродуктов в цистернах;

- правилами пользования сливными резервуарами и др.

Вопросам регулирования деятельности в области строительства и эксплуатации объектов транспорта нефти и нефтепродуктов уделялось достаточно много внимания на уровне закона. При советской власти и в настоящее время все регулирование в этой области осуществлялось и осуществляется только ведомственными нормами и правилами. В последние годы предпринимались попытки разработать и представить в Государственную Думу законопроекты о нефте- и газопроводах. Однако эта работа пока не завершена.

Устав Горный Российской Империи действовал до 1917 г., когда Декретом II съезда Советов «О земле» все природные ресурсы, в том числе недра, были национализированы. В 1927 г. ЦИК и СНК СССР утвердили Горное положение Союза ССР, а 15/X 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили разработанный на его основе Горный Закон РСФСР. Специфика освоения нефтеносных ресурсов (в законе как объект поиска впервые упоминается естественный газ) была отражена в пяти статьях (из 194 статей, входящих в закон), касающихся вопросов предоставления недр в пользование и процедуры поисковых и разведочных работ.

В отношении поисков месторождений нефти устанавливались следующие индивидуальные положения:

- получение разрешительных свидетельств на производство поисков, связанных с нарушением целостности земного покрова, являлось обязательным во всех случаях;

- размер поисковой или разведочной площади должен быть равен 1,5 км2; производство поисков вне этой площади не допускалось (разрешалось для других полезных ископаемых - А.П.);

- на площадях, предоставленных для поисков месторождений нефти, не допускались поиски месторождений других полезных ископаемых кроме озокерита, асфальта, кира и естественного газа (для других площадей допускалось - А.П.);

- в разрешительных свидетельствах должен был точно указываться характер и род разрешенных земельных работ (имелось в виду бурение скважин - А.П.);

- разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более одного года (для других полезных ископаемых разрешение выдавалось бессрочно; положений об условиях и возможности продления срока поиска в законе не было - А.П.).

При открытии месторождения нефти или выявлении признаков нефтеносности в результате поисков это позволяло ожидать, что при глубоком бурении будет открыто месторождение, представлялось право на проведение разведочных работ в течение трех лет. После окончания разведочных работ недропользователь был обязан безвозмездно ликвидировать скважины.

За право добычи нефти предусматривалось отчисление в пользу государства 5% с фактической добычи.

В законе были установлены весьма жесткие и с современных позиций мало понятные ограничения. Например, размер одного горного отвода устанавливался в 1/15 площади, предоставленной под разведку нефтяного месторождения. В других разделах закона, в частности, касающихся вопросов разработки месторождений, законодатель не нашел никакой специфики для нефтяных месторождений. В законах, регулирующих горные отношения и изданных в последующий период, т.е. в 1976 и 1992-1995 гг., «нефтяная» специфика также не нашла отражения.

Следует напомнить, что после принятия закона РФ «О недрах» в 1992-1993 гг. были подготовлены проекты законов о нефти и газе, драгоценных металлах, угле. Первый проект закона был принят Федеральным Собранием в 1995 г., однако его утверждению воспрепятствовало Правовое Управление Президента, который наложил вето, последнее Госдумой даже не оспаривалось. Второй проект закона принят в 1998 г., т.е. почти через пять лет, третий проект пока не обсуждался.

Закон РФ «О нефти и газе» состоял из восьми разделов.

I раздел. Общие положения (4 статьи). В разделе содержалось положение о создании федерального резервного фонда нефтяных и газовых месторождений, находящихся в распоряжении Правительства РФ.

II раздел. Особенности лицензирования пользования недрами в целях поисков, оценки и добычи нефти и газа (8 статей). Регламентировались особенности лицензий, в частности, содержалось положение, что лицензия на право геологического изучения недр дает право поиска одновременно и нефти, и газа; предусматривалась возможность консервации месторождений с высоким содержанием сероводорода; регламентировалась структура лицензионного договора; указывалось, что объектом бухгалтерского и статистического учета должен быть лицензионный участок недр.

III раздел. Особенности ведения работ по геологическому изучению недр и добычи нефти и газа (5 статей). Регламентировались технологические особенности процесса поиска, оценки, обустройства и разработки нефтяных и газовых месторождений.

IV раздел. Магистральный трубопроводный транспорт нефти и газа (12 статей). Регламентировались отношения организаций трубопроводного транспорта с производителями и потребителями нефти; особенности проектирования объектов магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа; порядок эксплуатации трубопроводов; доступ к трубе и др.

V раздел. Особенности функционирования единой системы газоснабжения (5 статей).

VI раздел. Безопасность объектов нефтедобывающей отрасли и газовой промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа (3 статьи).

VII раздел. Разрешение споров.

VIII  раздел. Заключительные положения.

Несмотря на то, что прошло уже около трех лет с даты принятия этого закона Федеральным Собранием, большинство его положений, а также структура самого закона сохраняют актуальность. С учетом этого намерение Минтопэнерго России реанимировать разработку специального нефтегазового законодательства можно только приветствовать.

Положения, регламентирующие деятельность в области поиска и освоения нефтегазовых месторождений, предусмотрены проектом Горного Кодекса, разрабатываемого рабочей группой Госдумы. По структуре этот законопроект в определенной мере аналогичен Уставу Горному Российской империи. В нем регламентируются общие положения недропользования и особенности работ при освоении различных видов полезных ископаемых и полезных свойств недр.

Специальное «нефтегазовое» законодательство в настоящее время существует во многих развитых и развивающихся государствах (Англия, Канада, Норвегия, Алжир, Танзания, Индонезия и др.).

В июне 1997 г. в Республике Татарстан был принят закон «О нефти и газе». По структуре он повторяет федеральный закон, но проект содержит целый ряд новых интересных положений, регламентирующих в частности порядок заключения соглашений о разделе продукции, прекращения, приостановки и возобновления действия права пользования недрами при освоении нефтяных и газовых месторождений.

В 1995 г. в Казахстане принят Указ Президента «О нефти», имеющий силу закона. Разрабатывается закон о нефти в Тюменской области. В то же время в США, имеющих нефтегазодобывающую отрасль, сопоставимую по масштабам с российской, особого «нефтяного» федерального законодательства нет. Все регулирование осуществляется на уровне штатов. Поэтому вопрос о том, иметь ли специальный закон о нефти и газе, не однозначен. Если мы считаем, что государство должно тщательно, «с учетом интересов будущих поколений» регламентировать разработку нефтяных и газовых месторождений, то очевидно такой закон нужен. Если нет - то «лишний» закон будет только во вред. Эти рассуждения касаются недр вообще.

В настоящее время в Госдуме активно прорабатывается целый пакет законопроектов, касающихся вопросов раздачи участков недр в пользование, и нет ни одного, рассматривающего порядок разработки месторождений и контроля за рациональным использованием недр. Сложившуюся ситуацию вполне можно охарактеризовать словами известного баснописца прошлого века «Нельзя, чтобы случайно!».

 

 

Список литературы:

 

1.  Перчик А.И. Развитие горного права в России// Минеральные ресурсы России. - 1994. - №1-3.

2.  Перчик А.И. Очерк истории развития и преподавания горного права в России// Государство и право. - 1998. - №8. - С.33-40.

3.  Российское горное законодательство (документы и комментарии). - М.: Недра, 1996. - 100 с.

4.  Перчик А.И. Основы горного права. - М.: Недра, 1996. - 230 с.

Год издания:  1998
№ журнала:  12